Czy proponowane przez rząd Zjednoczonej Prawicy zmiany były niekonstytucyjne?
W świetle obowiązującej konstytucji mieliśmy do czynienia z tak różnorodnymi argumentami autorytetów prawa za lub przeciw reformie sądownictwa, że można tylko potwierdzić, że sędziowie mają poglądy polityczne, które wpływają na ich konkluzje. Warto jednak przytoczyć obszerne cytaty z ustawy zasadniczej, by każdy mógł samodzielnie zorientować się w naturze problemu.
Art. 4 ust. 1 Konstytucji stanowi, że „władza zwierzchnia” w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”, wyrażając w ten sposób jedną z podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej: zasadę suwerenności (zwierzchności) narodu.
Skoro władza zwierzchnia należy do narodu, to tylko naród jako całość („wszyscy obywatele”), nie zaś jakiś inny podmiot, autorytet, grupa społeczna czy partia polityczna sprawuje władzę pierwotną i od nikogo niezależną (suwerenną).
Zasada ta ma w Polsce długą tradycję, wywodzącą się z koncepcji suwerenności ludu, która wykształciła się w Europie na przełomie XIX i XX w., stanowiąc w swym pierwotnym ujęciu zaprzeczenie rządów absolutnych. W Rzeczypospolitej wspólnota obywateli kierowana dobrem rzeczy wspólnej pojawiła się w zbiorze praw podstawowych z 1505 r., znanym jako Nihil Novi i potem wyrażona w Konstytucji 3 maja 1791 r. W praktyce Rzeczypospolitej wybory sędziów grodzkich (karnych), ziemskich (cywilnych) i skarbowych (administracyjnych), a także sądów sejmowych i Trybunału Koronnego (odpowiedników Sądu Najwyższego) w wyborach bezpośrednich i równych trwały aż do końca państwa, tzn. do 1795 r.
Wybór sędziów przez obywateli został zachowany w Rzeczpospolitej Krakowskiej, tworu państwowego powołanego do życia podczas kongresu wiedeńskiego do końca jej trwania tj. 1846 r.[1]
Artykuł 15 Konstytucji Rzeczpospolitej Krakowskiej z 1818 r, stanowił: “…Inni sędziowie, dodani każdemu z tych sądów w liczbie potrzebnej stosownie do miejscowości, zostawać będą w urzędowaniu przez lat dwa tylko. Ci sędziowie czasowi zależeć mają od wolnego obioru gmin w tym sposobie, iż każda gmina, używająca praw politycznych, obierze prócz kandydata na sędziów pokoju, jednego także kandydata do miejsc sędziów, wychodzących z trybunału pierwszej instancji, a jednego do miejsc w sądzie apelacyjnym z powodu, iż każde z tych miejsc innych wymaga własności. Zgromadzenie Reprezentantów obierać będzie co lat dwa lub w razie wakansu spomiędzy kandydatów przez gminy wybranych potrzebną liczbę sędziów czasowych bądź to do sądu pierwszej instancji, bądź do sądu apelacyjnego. Sędziowie czasowi mogą być na nowo obieranymi.”
W tym znaczeniu wola narodu, a nie władcy absolutnego jest źródłem władzy najwyższej i od nikogo niezależnej.
Obecnie naród jako podmiot władzy suwerennej stanowią – w odróżnieniu od innych koncepcji – „wszyscy obywatele Rzeczypospolitej” niezależnie od ich przynależności etnicznej, pozycji społecznej, wykształcenia, statusu majątkowego, religii czy światopoglądu. Konstytucja używa pojęcia narodu nie w znaczeniu etnicznym (osób mających polskie pochodzenie) ani politycznym (jak to miało miejsce w demokracji szlacheckiej I Rzeczypospolitej), lecz filozoficzno-społecznym, obejmującym „wszystkich obywateli Rzeczypospolitej” (demokracja uniwersalna). Tak rozumiany naród jest podmiotem władzy suwerennej, zwierzchniej w państwie. Jednak władzę tę wykonują tylko ci obywatele, którym przysługują prawa wyborcze (tzw. korpus wyborczy). Niezależnie od filozoficznych rozważań nad pojęciem narodu zawartym w art. 4 Konstytucji, ten krąg osób jest z prawnego punktu widzenia określony bardzo precyzyjnie.
Najważniejszą konsekwencją zasady suwerenności narodu jest to, że tylko jego wola może stanowić w Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące prawo. Dlatego nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce ani prawo wewnętrzne administracji (art. 93 Konstytucji), ani prawo natury. Według obowiązującej konstytucji naród jako suweren może wyrażać swoją wolę za pośrednictwem swoich przedstawicieli (demokracja pośrednia, przedstawicielska) lub bezpośrednio (demokracja bezpośrednia) (art. 4 ust. 2 Konstytucji). Praktyka demokracji bezpośredniej nie jest powszechnie stosowana.
Idealną sytuacją z punktu widzenia zasady suwerenności narodu byłoby, gdyby suweren mógł bezpośrednio podejmować wszelkie decyzje, co przyczyniłoby się do większej legitymizacji podejmowanych rozstrzygnięć. Jednak współcześnie ten model sprawowania władzy przez naród z wielu względów jest trudny do realizacji. Z całą pewnością nie są natomiast przedstawicielami narodu organy władzy wykonawczej (Rada Ministrów), gdyż nie opierają one swego umocowania bezpośrednio na woli narodu – nie pochodzą z wyborów bezpośrednich. To samo dotyczy sądów i trybunałów, które stosownie do swej roli wydają wyroki nie w imieniu narodu, ale „w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 174 Konstytucji). Sądy jednak poprzez wydawane orzeczenia mają wpływ na bieżącą politykę. Mogą bowiem orzekać o zgodności z konstytucją uchwalanych przez parlament ustaw.
Władza sądownicza nie może jednak przypisywać sobie i przekraczać granic wiążącego ją prawa, którego stanowienie konstytucja deleguje Sejmowi i Senatowi pod kontrolą Prezydenta. Wynika stąd, że tylko tam, gdzie konstytucja nie odsyła do regulacji ustawowej (kompetencji władzy ustawodawczej), można zastosować jej przepisy bezpośrednio.
Konstytucja RP daje możliwość oceny sądów przez Suwerena, odsyłając do ustawy. Dotychczasowa praktyka ustawodawcza raczej nie sprzyjała kontroli społecznej sądów.
Bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji w polskiej praktyce prawnej
Kwestia bezpośredniego stosowania konstytucji to w zasadzie novum ostatnich dziesięcioleci. W Polsce w okresie międzywojennym przyjmowano powszechnie, że normy konstytucyjne nie nadają się do praktycznego stosowania, dopóki nie zostaną rozwinięte w ustawodawstwie zwykłym. Konstytucja miała jedynie znaczenie dokumentu programowego, wymagającego konkretyzacji za pomocą przepisów ustawowych. Rozróżniano w związku z tym obowiązywanie i stosowanie Konstytucji a to ostatnie zawężano wyłącznie do wykonywania kompetencji przez organy konstytucyjne państwa.
Z art. 8 ust. 2 Konstytucji wynika, że nie wszystkie jej postanowienia mogą być stosowane bezpośrednio. Niektóre jej przepisy mogą stanowić same podstawę rozstrzygnięcia, a niektóre wymagają dopiero rozwinięcia w ustawie. Konstytucja jednak rzadko mówi wyraźnie, który jej przepis należy bezpośrednio stosować, a który się do tego nie nadaje. Nie nadają się z pewnością do bezpośredniego stosowania te postanowienia, których rozwinięcie i konkretyzację sama Konstytucja zastrzega ustawie zwykłej (por. np. art. 81 Konstytucji). Jednak kwestia bezpośredniego stosowania Konstytucji budzi dalsze wątpliwości. Jest tak dlatego, że normy konstytucyjne są bardzo zróżnicowane pod względem charakteru. Niekiedy dopiero pogłębiona analiza danego przepisu może dać odpowiedź na pytanie, jaki jest jego charakter i czy norma z niego wyprowadzona może czy nie może być bezpośrednio zastosowana.
Opozycja kontra większość sejmowa z reformą sprawiedliwości w tle w latach 2015-2023
Jako punkt wyjścia do naświetlenia istoty sporu między większością sejmową a opozycją niech posłuży jeden z nagłośnionych przez media elementów reformy, polegający na obniżeniu wieku emerytalnego sędziów Sądu Najwyższego i tym samym pozbyciu się osób ukształtowanych przez poprzedni system. Naturalnie niepodobna zupełnie się odciąć od prawników uczących się zawodu w komunistycznej Polsce. Wydaje się jednak zasadne rozpocząć zmiany pokoleniowe, bowiem tylko w ten sposób w końcu będzie można choć częściowo się uwolnić od bagażu lat komunizmu.
Przytoczę zapisy Konstytucji w części dotyczącej sędziów, aby każdy mógł sam ocenić zasadność bardzo poważnych oskarżeń podnoszonych, także na forum międzynarodowym, ze strony opozycji.
Art. 180
- Sędziowie są nieusuwalni.
- Złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie w urzędowaniu, przeniesienie do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie.
- Sędzia może być przeniesiony w stan spoczynku na skutek uniemożliwiających mu sprawowanie jego urzędu choroby lub utraty sił. Tryb postępowania oraz sposób odwołania się do sądu określa ustawa.
- Ustawa określa granicę wieku, po osiągnięciu której sędziowie przechodzą w stan spoczynku.
- W razie zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych wolno sędziego przenosić do innego sądu lub w stan spoczynku z pozostawieniem mu pełnego uposażenia.
Art. 181
Sędzia nie może być, bez uprzedniej zgody sądu określonego w ustawie, pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności. Sędzia nie może być zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa, jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu niezwłocznie powiadamia się prezesa właściwego miejscowo sądu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego.
Art. 182
Udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości określa ustawa.
Art. 183
- Sąd Najwyższy sprawuje nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania.
- Sąd Najwyższy wykonuje także inne czynności określone w Konstytucji i ustawach.
- Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej na sześcioletnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego.
Art. 184
Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
Art. 185
Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej na sześcioletnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Art. 186
- Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów.
- Krajowa Rada Sądownictwa może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów.
Warto też przytoczyć zapis ustawy dotyczący przechodzenia sędziów w stan spoczynku (Dz.U.2018.0.23, tj. Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych).
Artykuł 69. Przejście sędziego w stan spoczynku
§ 1. Sędzia przechodzi w stan spoczynku z dniem ukończenia 65 roku życia, chyba że nie później niż na sześć miesięcy i nie wcześniej niż na dwanaście miesięcy przed ukończeniem tego wieku oświadczy Krajowej Radzie Sądownictwa wolę dalszego zajmowania stanowiska i przedstawi zaświadczenie stwierdzające, że jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego, wydane na zasadach określonych dla kandydata na stanowisko sędziowskie.
§ 1a. (uchylony)
§ 1b. Krajowa Rada Sądownictwa może wyrazić zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, jeżeli jest to uzasadnione interesem wymiaru sprawiedliwości lub ważnym interesem społecznym, w szczególności jeśli przemawia za tym racjonalne wykorzystanie kadr sądownictwa powszechnego lub potrzeby wynikające z obciążenia zadaniami poszczególnych sądów. Uchwała Krajowej Rady Sądownictwa jest ostateczna. W przypadku niezakończenia postępowania związanego z dalszym zajmowaniem stanowiska sędziego po ukończeniu przez niego wieku, o którym mowa w § 1, sędzia pozostaje na stanowisku do czasu zakończenia tego postępowania.
§ 2. Sędzia przechodzi na swój wniosek w stan spoczynku, z zachowaniem prawa do uposażenia określonego w art. 100 uposażenie i inne uprawnienia sędziego przechodzącego lub przeniesionego w stan spoczynku § 2, po ukończeniu 55 lat przez kobietę, jeżeli przepracowała na stanowisku sędziego lub prokuratora nie mniej niż 25 lat, a 60 lat przez mężczyznę, jeżeli przepracował na stanowisku sędziego lub prokuratora nie mniej niż 30 lat.
§ 2a. Przepis § 2 stosuje się do sędziego, który wymagane warunki spełnił do dnia 31 grudnia 2017 r.
§ 2b. Sędzia będący kobietą przechodzi na swój wniosek w stan spoczynku po ukończeniu 60 lat, niezależnie od okresu przepracowanego na stanowisku prokuratora lub sędziego.
§ 3. W razie wyrażenia przez Krajową Radę Sądownictwa zgody, o której mowa w § 1b, sędzia może zajmować stanowisko nie dłużej niż do ukończenia 70. roku życia. Sędzia ten może przejść w stan spoczynku za trzymiesięcznym uprzedzeniem, składając odpowiednie oświadczenie Krajowej Radzie Sądownictwa. Okres uprzedzenia ulega wydłużeniu o przysługujący sędziemu urlop wypoczynkowy niewykorzystany do końca okresu uprzedzenia. Na wniosek sędziego Krajowa Rada Sądownictwa może udzielić zgody na przejście w stan spoczynku przed upływem okresu uprzedzenia.
W art. 180 i dalszych Ustawy Zasadniczej długość kadencji dotyczy instytucji sędziego, nie osoby, która może z różnych przyczyn przejść w stan spoczynku. Konstytucja odsyła tu do ustawy. Sędziowie Sądu Najwyższego zakwestionowali skuteczność obniżenia wieku emerytalnego, argumentując możliwością dyskryminacji ze względu na wiek, co stałoby w sprzeczności z przepisami traktatowymi UE.
Już w 1998 r Trybunał Konstytucyjny zajmował się wiekiem emerytalnym sędziów. 24 czerwca 1998 r. rozpatrywał nowelizację przepisów o ustroju sądów powszechnych z grudnia 1997 r. Nowelizację zaskarżył – przed podpisaniem – ówczesny prezydent wywodzący się z postkomunistycznej elity władzy, Aleksander Kwaśniewski. Chodziło przede wszystkim o przepisy, zgodnie z którymi do końca 2000 r. miały nie być stosowane przepisy o przedawnieniu w postępowaniu dyscyplinarnym wobec sędziów czynnych zawodowo, którzy, orzekając w procesach politycznych w latach 1944–89, sprzeniewierzyli się niezawisłości sędziowskiej. Jeden z wątków tej sprawy dotyczył ówczesnego przepisu mówiącego, że sędzia przechodzi w stan spoczynku, jeśli „ukończył 65 rok życia, chyba że Krajowa Rada Sądownictwa, na wniosek sędziego, po zasięgnięciu opinii kolegium właściwego sądu, wyrazi zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska, nie dłużej jednak niż do ukończenia 70 roku życia”.
- „TK uważa, że postanowienia art. 180 Konstytucji muszą być rozpatrywane w ich całokształcie i na tle ogólnych zasad funkcjonowania władzy sądowniczej. Zamieszczone w tym przepisie gwarancje niezawisłości sędziowskiej nie mają charakteru autonomicznego, a traktować je należy jako jeden z instrumentów służących zabezpieczeniu niezależności władzy sądowniczej i jej zdolności do niezawisłego wymierzania sprawiedliwości” – wskazał wówczas w uzasadnieniu orzeczenia Trybunał. Jak podkreślił, „podstawowe znaczenie w tym zakresie ma zasada nieusuwalności sędziów, w szczególności wykluczająca powierzenie samodzielnym decyzjom władzy wykonawczej jakichkolwiek rozstrzygnięć dotyczących sytuacji prawnej sędziego”. (…) „Stąd Konstytucja nakazuje ustawodawcy określenie granicy wieku, po osiągnięciu której sędziowie muszą przejść w stan spoczynku. Stosownie do postanowień ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych granicą tą było i nadal pozostaje 70 rok życia; po jej przekroczeniu nikt nie może pełnić urzędu sędziowskiego w sądach”. Jak wskazano, „nie oznacza to jednak, by ustawodawca nie mógł też ustanowić innych, dodatkowych granic, po osiągnięciu których możliwe jest przesunięcie sędziego w stan spoczynku, nawet jeżeli nie wyraża on na to zgody”. (…) „W świetle ogólnych konstytucyjnych zasad ustroju sądownictwa konieczne jest, by regulacja taka była ustanowiona w sposób respektujący zasadę niezawisłości sędziowskiej i aby służyła ona realizacji konstytucyjnie legitymowanych celów” – zaznaczył TK.
Wydaje się, że niniejszy artykuł wystarczająco wykazał, że polski system wyboru sędziów nie odbiega od szerokiego spektrum rozwiązań stosowanych w demokratycznych państwach prawa. Autorzy są zwolennikami dalszych zmian, zmierzających do systemu, w którym społeczeństwo miałoby wpływ na powoływanie sędziów sądów powszechnych. Taki system, wobec dużej polaryzacji polskiej sceny politycznej i niskiego kapitału zaufania do elit politycznych, pozwalałby na bezpośrednie związanie III władzy ze społeczeństwem. Silna legitymacja społeczna skutkowałaby w długim horyzoncie czasowym wzrostem zaufania do wymiaru sprawiedliwości. System wyborów mógłby się przyczynić do rozszczelnienia lojalności grupowej z korzyścią dla społeczeństwa. Poprawie powinna także ulec jakość obsługi obywateli przez instytucje sądów i podporządkowanie jej naczelnej zasadzie polskiej Konstytucji.
Motywowane politycznie autorytarne kontestowanie reform przez przedstawicieli niekontrolowanego dotychczas społecznie polskiego systemu sądownictwa opiera się na forsowaniu nadrzędności systemu prawa UE nad funkcjonowaniem władzy sądowniczej w Polsce. Wykorzystują to przechodzący w stan spoczynku sędziowie i zwracają się z tzw. pytaniami prejudycjalnymi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w oparciu o wykładnię prawa traktatowego – Kartę praw podstawowych UE, z pominięciem kompetencji i roli Polskiego Trybunału Konstytucyjnego. Należy jednak przypomnieć, że Polska i Zjednoczone Królestwo wykluczyły nadrzędność Karty praw podstawowych UE nad prawem narodowym, podpisując protokół (nr. 30) wykluczający prawo w sprawie stosowania karty praw podstawowych protokół (nr. 30) do traktatu lizbońskiego.[2]
Podsumowanie
Władze w Polsce podlegają cyklicznej wymianie zgodnie z nastrojami wyborczymi. Problem reform wymiaru sprawiedliwości będzie powracał, gdyż jakość pracy wymiaru sprawiedliwości jest krytycznie oceniana przez zbyt dużą część społeczeństwa. Potwierdzają to robione badania opinii publicznej. Być może powrót w jakiejś formie do idei obieralności sędziów czy to poprzez wyłanianie członków Krajowej Rady Sądownictwa w wyborach powszechnych, czy też w innej formule, np. wyborów prezesów sądów powszechnych, rozwiąże spór polityczny, który rozgrzewa emocje społeczne. Możliwe, że to od tego obszaru powinna rozpocząć się debata o polskiej konstytucji, która przecież wymaga co najmniej modyfikacji.
Danie możliwości obywatelom wpływu na III władzę niesie ryzyka w krótkim i średnim horyzoncie czasowym, jednak wybory silnie motywują do odpowiedzialnych postaw, a także tworzą mechanizm umożliwiający samodoskonalenie systemu bez odwoływania się do czynnika politycznego.
Warto kontynuować dyskusję nad rozszerzeniem wpływu polskiego społeczeństwa także na władzę sądowniczą.
Mariusz Patey
(współpraca: Jadwiga Chmielowska, Piotr Andrzejewski)
Źródła:
Przypisy:
[1] https://iura.uj.edu.pl/Content/346/PDF/Konstytucja%20Wolnego%20Miasta%20Krakowa%201818.pdf
[2] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX%3A12008E%2FPRO%2F30
