Krajowa Rada Sądownictwa. Rys historyczny
Krajowa Rada Sądownictwa ma opiniodawcze znaczenie przy obsadzie stanowisk sędziowskich dokonywanych przez prezydenta. Została utworzona w 1989 r. w efekcie uzgodnień między opozycją demokratyczną a władzą komunistyczną podczas obrad Okrągłego Stołu. Jej celem miał być nadzór nad niezależnością sądów i niezawisłością sędziów. Instytucja KRS została wpisana do Konstytucji jako organ kolegialny przedstawicieli władzy ustawodawczej i wykonawczej z najliczniejszym udziałem sędziów desygnowanych przez Sejm. Ostatecznie została powołana do życia na podstawie ustawy z 20 grudnia 1989 r. Weszli do niej prawnicy mający akceptację władzy komunistycznej.
Konstytucja RP z 1997 r., uchwalona za rządów koalicji SLD-PSL, czyli postkomunistów, wraz z ustawą z 2001 r., podczas kolejnych rządów SLD-PSL, opisuje funkcjonowanie KRS. Najważniejszą zmianą dotyczącą kompetencji było przyznanie KRS prawa do udziału w kształtowaniu wynagrodzeń sędziów.
Wprowadzono organ Rady – Prezydium, a w miejsce zapisu o kadencyjności KRS wprowadzono przepis o kadencjach członków KRS. Zmieniono tryb zaskarżania uchwał Rady w sprawach indywidualnych sędziów. Zamiast wnoszenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzono skargę do Sądu Najwyższego. Zmiany te w praktyce wzmocniły korporację zawodową sędziów.
Jeśli dodać do tego spostrzeżenie, że polski system sądowniczy opierał się dotychczas głównie na ludziach będących podporą reżimu komunistycznego, co znajdowało wyraz w treści zapadających wyroków, można zrozumieć rozgoryczenie nastawionej antykomunistycznie części społeczeństwa marzącej o republice bez uprzywilejowanych kast i elit.
W polskiej konstytucji z 1997 r. uchwalonej przez koalicję SLD-PSL Radę opisano w rozdziale VIII „Sądy i trybunały”. Jednak pojawiły się wątpliwości co do teoretycznego sklasyfikowania miejsca KRS w systemie władzy. Część prawników twierdzi, że nie można jej przyporządkować ani do władzy ustawodawczej, ani wykonawczej, ani sądowniczej. Od organów dwóch pierwszych władz znacznie się różni, a co do władzy sądowniczej, to Konstytucja wyraźnie stwierdza, że władzę tę sprawują tylko sądy i trybunały. Mimo to Radę opisuje się jako niewydający wyroków („pozajudykacyjny”) organ władzy sądowniczej. Bywa też opisywana jako organ administracji państwowej i porównywana do organów kontroli państwowej i ochrony prawa. Przyporządkowanie KRS do konkretnej władzy (albo stwierdzenie, że nie należy ona do żadnej z nich) ma wpływ na interpretację kompetencji Rady.
Propozycje zmian po dojściu Zjednoczonej Prawicy do władzy
Kierunek zmian w wymiarze sprawiedliwości zmierzał do ściślejszej kontroli jakości pracy sędziów poprzez uformowanie odpowiednich instytucji przy Sądzie Najwyższym i zwiększenie roli przedstawicieli społeczeństwa w procesie wyboru sędziów. Temu miały służyć zmiany w sposobie wyłaniania członków Krajowej Rady Sądowniczej. Innym z celów było odsunięcie w stan spoczynku sędziów o niewygaszonych związkach z postkomunistycznym establishmentem i uwikłanych w orzekanie łamiące zasadę lex retro non agit.
22 lipca 2017 r. Sejm uchwalił ustawę wygaszającą niejednolitą kadencję wszystkich członków KRS, dzieląc ją na dwa zgromadzenia.
Uchwalenie tej ustawy, a także ustaw o ustroju sądów powszechnych oraz Sądzie Najwyższym, uznawanych przez niektórych jako naruszające zasadę trójpodziału władz, wywołało protesty zwolenników status quo w kraju.
Prezydent Andrzej Duda zawetował ustawę 31 lipca 2017 r., proponując własną inicjatywę ustawodawczą w tym zakresie. We wrześniu do Sejmu wpłynął prezydencki projekt nowelizacji. Zaproponował m.in. zmiany sposobu wyboru członków Rady oraz obowiązek transmisji obrad KRS przez internet. Prawo zgłaszania kandydatów do Rady miałyby grupy co najmniej 2000 obywateli oraz grupy co najmniej 25 sędziów. Sejm wybierałby członków KRS kwalifikowaną większością 3/5 głosów, a w przypadku konieczności przeprowadzenia drugiej tury – w głosowaniu imiennym.
Mimo tych zmian sędziowie nadal mieliby olbrzymi wpływ tak na dostęp do zawodu, jak i na bieżącą politykę, nie będąc przedstawicielami Suwerena – Narodu.
Reperkusje międzynarodowe reform
Opinię o ustawie wydała Komisja Wenecka, mijając się niejednokrotnie z treścią obowiązującego w Polsce systemu prawnego. Według Komisji, w państwie prawa znacząca część lub większość członków rad sądowniczych powinna być wybrana przez sędziów, a według uchwalonej ustawy Sejm może wybrać kandydatów, którzy mają minimalne poparcie sędziów. I tu można zarzucić Komisji Weneckiej próbę ograniczenia prawa społeczeństwa do możliwie szeroko rozumianej podmiotowości, realizowanej bezpośrednio bądź przez przedstawicieli.
Wybór większością 3/5 głosów daje szanse osobom bardziej neutralnym, ale w drugiej turze głosowania partia rządząca może wybrać kandydatów zwykłą większością, co upolitycznia Radę. Pogłębi to wspólna dla wszystkich członków kadencja. W Europie powszechne są kadencje niesynchroniczne, kiedy pracują razem członkowie wybrani przez parlamenty różnych kadencji. Zwiększa to szansę, że będą oni reprezentowali różne poglądy polityczne. Różne poglądy nie gwarantują jednak większej niezależności, bo mogą prowadzić do nadmiernego wpływu tych opcji politycznych, które nie są przez społeczeństwo popierane w demokratycznych wyborach. Grozi to obstrukcją prac rządu przez ludzi nie posiadających legitymacji społecznej. Uderza to w 400-letnią tradycję demokracji i samorządności I Rzeczypospolitej, opartych na zbiorze praw Nihil novi sine communi consensu z 1505 r., a potwierdzonych w Konstytucji 3 maja z 1791 r. Jednak lepiej, aby Rada reprezentowała wartości większości społeczeństwa, niż gdyby mniejszość miała swe poglądy narzucać większości, co miało miejsce podczas rządów komunistów.
Według Komisji Weneckiej ustawa ta razem z innymi reformami osłabia niezależność wymiaru sprawiedliwości. Jej stanowisko nie znajduje potwierdzenia w procedurach innych krajów Europy i w braku jakiejkolwiek weryfikacji odziedziczonego po komunizmie składu personalnego władzy sądowniczej. Komisja nie wzięła pod uwagę kontekstu: transformacji państwa polskiego i specyfiki systemu sowieckiego, z jakiego Polska relatywnie niedawno wyszła.
System doboru sędziów. Rozwiązania europejskie i amerykańskie
W II połowie XX w. wiele państw europejskich utworzyło organy, które mają chronić niezależność sądów i niezawisłość sędziów. Są one powiązane z władzą sądowniczą, jednak na ich skład mają wpływ także organy władzy ustawodawczej i wykonawczej. Istnieją m.in. we Francji (Najwyższa Rada Sądownictwa, organ konstytucyjny) oraz we Włoszech i Portugalii.
W innych państwach europejskich, które także są państwami prawa, organy podobne do KRS nie występują. Do tych państw należą m.in. Niemcy, Austria i Luksemburg. Tam w procesie wyboru sędziów uczestniczą ministrowie sprawiedliwości lub organy kolegialne innego typu.
Niemcy
Sędziów najwyższej instancji (bez Federalnego Trybunału Konstytucyjnego) wybiera 32-osobowa komisja rekrutacyjna (Richterwahlausschuss) złożona po połowie z posłów do Bundestagu (skład odzwierciedla proporcjonalnie układ sił w Bundestagu) i ministrów sprawiedliwości krajów związkowych (rządy landowe wyłaniane są w osobnych wyborach, proporcje partyjne są często inne niż w Bundestagu). Kandydatów proponuje federalny minister sprawiedliwości albo członkowie komisji rekrutacyjnej. Po zaopiniowaniu kandydata przez tzw. radę prezydialną danego sądu (prezes i inni sędziowie) komisja rekrutacyjna zwykłą większością głosów dokonuje wyboru na drodze tajnego głosowania. Po zatwierdzeniu wyboru przez rząd federalny sędziego mianuje prezydent RFN. Ta procedura od lat krytykowana jest przez przedstawicieli samorządu sędziowskiego jako zbyt upolityczniona i mało przejrzysta, ale za to społeczeństwo uzyskuje pośredni wpływ tak na obsadę, jak i na ewaluację pracy sądów.
Francja
O nominacjach sędziowskich decyduje Najwyższa Rada Sądownictwa (Conseil Supérieur de la Magistrature) ustanowiona w konstytucji Republiki Francuskiej. Liczy ona 12 członków; w jej skład oprócz Prezydenta i Ministra Sprawiedliwości wchodzi 5 sędziów, prokurator, przedstawiciel Rady Państwa (odpowiednika Trybunału Konstytucyjnego) i 3 osobistości niezwiązane ani z parlamentem, ani z sądami, mianowane przez Prezydenta oraz Przewodniczącego Zgromadzenia Narodowego i Senatu.
System francuski jest zatem przykładem włączenia władzy ustawodawczej i wykonawczej w proces wyłaniania organu odpowiedzialnego za wyłanianie kandydatów sędziowskich. Korporacje prawnicze w V Republice mają jednak specjalny status. Elitaryzm trzeciej władzy wyraża się wysoką barierą wejścia do zawodu sędziego i słabą kontrolą społeczną. O zasady i wartości etyki zawodowej sędziów dba środowisko prawnicze.
Szwecja
Postanowienia o nominacjach sędziowskich podejmuje minister sprawiedliwości na podstawie zgłoszeń na wolne stanowisko, które z kolei są rezultatem procesu aplikacyjnego pilotowanego przez Radę ds. Nominacji Sędziów (Domarnämnden). Do 2011 r. większość jej 9-osobowego składu powoływał rząd. Po reformie z 2011 r. pięciu członków Domarnämnden to sędziowie wybierani przez innych sędziów, dwóch to prawnicy powoływani przez rząd po konsultacjach ze środowiskiem prawniczym oraz dwóch – przez parlament. Rada sprawdza referencje potencjalnych kandydatów na sędziów uzyskane od innych sędziów. Prezesi sądów, które ogłosiły nabór, przeprowadzają rozmowy kwalifikacyjne i zestawiają listy najlepszych kandydatów. Minister sprawiedliwości prawie zawsze zatwierdza kandydata wyłonionego przez Radę (jeśli nie, to rekomenduje ona nowego kandydata).
Holandia
Sędziowie powoływani są dekretem królewskim na wniosek ministra sprawiedliwości, ale kandydata wskazuje Rada Sądownictwa, składająca się z trzech do pięciu członków (obecnie z czterech). Zawsze co najmniej połowa to byli sędziowie, zgłoszeni przez środowisko sędziowskie. Przewodniczący Rady, który decyduje w wypadku równowagi głosów, musi pochodzić właśnie z sędziowskiej frakcji w Radzie.
Najbliższy tradycji I Rzeczypospolitej jest amerykański system wyboru sędziów.
Ojcowie założyciele Stanów Zjednoczonych uważali, że sprawny system sądownictwa oparty na niezawisłych sędziach zapewni stabilność państwa. Akceptując metodę przyjętą przez władze federalne (dożywotniego mianowania), władze stanowe również wybierały sędziów dożywotnio, przy czym część legislatur stanowych powoływała sędziów samodzielne, w innych wyboru dokonywał gubernator. Wybór dokonany przez gubernatora zatwierdzała specjalna rada wyznaczana przez legislaturę. Zmienił to prezydent A. Jackson, stwarzając tzw. system łupów (spoils system), zgodnie z którym każde stanowisko w administracji publicznej czy w innej władzy może, drogą nominacji, obsadzić na niemal wszystkich szczeblach zwycięzca wyborów, odpowiednio do swoich poglądów.
Przyczyniło się to do zmiany metody powoływania sędziów. Władzę w tym aspekcie oddano w ręce wyborców, którzy poprzez powszechne głosowanie mogli obsadzać urzędy sędziów. Przemawiał za tym także pogląd, że osoby orzekające w mniejszych społecznościach powinny być z nimi związane i rozumieć lokalne uwarunkowania.
Z biegiem czasu problemem stało się zaangażowanie polityczne sędziów. Jego rozwiązaniem miały być wybory, w których kandydaci nie ujawniają swoich poglądów politycznych. Na początku XX w. wykształcił się kolejny sposób powoływania sędziów – merytoryczny (merit selection). Zakładał on zaangażowanie w procedurę wyboru gubernatora oraz specjalnej komisji nominacyjnej, weryfikującej kandydatów. Obowiązkowym elementem postępowania były późniejsze wybory(retention election), podczas których obywatele wypowiadali się w kwestii utrzymania urzędu przez sędziego mianowanego przez władze stanowe.
Współcześnie zastosowanie mają wszystkie wymienione metody powoływania sędziów. Istnieją także partyjne sposoby wyboru (partisan election). Na kartach do głosowania wskazana jest przynależność partyjna kandydatów. Początkowo stosowano je w wielu stanach na wszystkich poziomach sądownictwa. Z biegiem lat skupiono się na niezawisłości sędziów, szczególnie politycznej. Obecnie tylko siedem stanów korzysta z partyjnej metody powoływania sędziów na wszystkich szczeblach sądownictwa. Znacznie bardziej popularne jest przeprowadzanie wyborów partyjnych w celu wyłonienia składu sądów 1. instancji. Wybory partyjne pojawiają się również jako element obsadzania urzędów sędziowskich w stanach, które wykształciły własne procedury w tym zakresie. Stosunkowo często wybory bezpartyjne są poprzedzane partyjnymi prawyborami. W Karolinie Płn. wybory do sądów wszystkich stopni są bezpartyjne, ale kandydaci na sędziów sądu apelacyjnego są obowiązani do ujawniania przynależności partyjnej. Obrazuje to trudności w usystematyzowaniu omawianej tematyki.
Kolejną współczesną metodą kształtowania składu sądów stanowych są tzw. wybory bezpartyjne (nonpartisan election). Od wyborów powszechnych różnią się tym, że na kartach do głosowania nie wskazuje się na przynależności partyjnej kandydata. Wiele stanów zrezygnowało z wyborów partyjnych na rzecz tej formy. I choć z czasem zaczęły one ustępować metodzie merytorycznej, metodę tę nadal stosuje się w blisko 20 stanach, najczęściej przy wyborach sędziów sądów 1. Instancji. Jednak są stany (13), w których nawet sędziowie sądów wyższych instancji pochodzą z głosowania powszechnego. Na przykład w Michigan wszyscy sędziowie wybierani są w drodze wyborów bezpartyjnych. Kandydaci na sędziów Sądu Najwyższego wskazywani są jednak przez partie polityczne. Trudno więc przypuszczać, by ich poglądy nie były znane wyborcom (cdn)
Mariusz Patey
(współpraca: Jadwiga Chmielowska, Piotr Andrzejewski)
